< Август 2019 >
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
      1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31  
Подписка rss
Поиск Поиск
Коррупция в системе госзакупок: проблемы и пути выхода

21 августа 2013 года
Закладки

От редакции "РН": Автор Сергей Александрович Порошин — кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Уральского института РАНХиГС. Ведет курс "История государственного управления", "Система государственного управления". Более 20 публикаций, последняя — "Исторический опыт системы социальной защиты государственный служащих в XVII–XX в.в."

Статья опубликована в  научно-информационный электронный журнал студентов и молодых ученых Уральская академии государственной службы "ЭГО: Экономика. Государство. Общество" выпуск №(12) март 2013 г.

***

В ноябре 2012 года Глава Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин заявил, что ежегодно из бюджетных средств, выделенных на государственные закупки, похищается 1 трл. рублей. Это 14-я часть консолидированного бюджета страны, подчеркнул Степашин и оценил ситуацию как критическую. Объем воровства при государственных закупках, оцененных в 1 трл. рублей в октябре 2010 года тогдашним Президентом России Дмитрием Медведевым, по результатам доклада начальника его контрольного управления Константина Чуйченко, за два года не изменился [1].

"Настоящей "питательной зоной" для коррупции стали госзакупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной системе" — сказал Президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному собранию [2].

Цель статьи представить краткий анализ коррупционных составляющих в современной системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений. Рассмотреть основные направления для сокращения коррупции в данной сфере экономики.

Термин "Коррупция" произошел от латинских слов "correi”(солидарность) и "rumpere” (ломать, повреждать). В результате образовался самостоятельный термин "corrumpere”, предполагающий коллективную деятельность по нарушению каких-либо устоев. В 1994 году Совет Европы предложил следующее определение коррупции: "Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение в отношении лиц, которым поручено выполнение определенных задач в государственном или частном секторе, ведущее к нарушению их обязанностей, возложенных на них вследствие их статуса государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя или других" [Ломакина О.Б. Коррупция, мошенничество и не только // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2006. №3. С.99.].

Не существует какого-либо общепризнанного определения термина "коррупция" в отношении государственных закупок. Однако большинство экспертов согласны со следующим толкованием: "злоупотребление служебным положением с целью извлечения личной выгоды". Такое определение, с нашей точки зрения, наиболее универсально.

Относительно источника коррупционных рисков можно выделить два вида коррупции, затрагивающей сферы государственных закупок: политическую или высокоуровневую и административную или бюрократическую. Политическая коррупция возникает в процессе планирования бюджета,

когда принимаются политические решения, когда разрабатываются перспективные планы и программы. Административная коррупция проявляется во время исполнения бюджета, то есть непосредственно при осуществлении процедур закупок.

Среди основных причин коррупционных преступлений, посягающих на систему закупок можно выделить: несовершенство действующего законодательства в области закупок; неполное и нерегулярное финансирование закупок; незнание и непонимание специалистами, занятыми в сфере закупок своих прав и обязанностей; недоверие участников размещения заказа к системе конкурсных закупок, возможности честной конкуренции, беспристрастности заказчиков; недостаточно активные роли Министерства экономического развития РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ и иных уполномоченных органов государственной власти в обеспечении контроля сферы закупок; недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и о ходе процедур закупок. Также необходимо отметить такие факторы, как фактическое отчуждение большей части населения от власти, в частности, от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения, отсутствие механизма быстрого лишения полномочий государственных и муниципальных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения своими действиями, крайне низкий уровень фактической раскрываемости преступлений в сфере закупок для нужд заказчиков.

Борьба с коррупцией крайне важна, однако весьма затруднена комплексностью государственных закупок. В процедурах государственных закупок сложен и неоднозначен как предмет закупки — он охватывает множество различных ситуаций и потребностей: от простых товаров до разработки научных исследований и конструирования строительных объектов, так и сама организационная структура.

К тому же коррупция может быть как явной, так и скрытой, обтекаемой. К примеру, Прокуратура Москвы отмечает, что за 9 месяцев 2012 года было выявлено 1 тысяча 918 преступлений в сфере закупок, что на 55% больше, чем в 2011 году, но при этом фактов получения взяток было выявлено на 14% меньше, а дачи взяток на 31% меньше [4]. Очевидно, что речь идет не о снижении мздоимства, а о более тщательной подготовке преступления, корпоративной солидарности, применение иных схем злоупотреблений.

К числу явной коррупции можно отнести следующие действия.

Мошенничество "а ля Остап Бендер". Экс-заместитель командующего внутренними войсками Московского округа генерал-майор в отставке В.Войцеховский и его приятели обещали бизнесменам, ссылаясь на хорошие связи с должностными лицами в Правительстве Москвы, гарантии побед на конкурсах на строительство военных городков и других объектов, финансируемых за счет бюджета. Комбинаторы брали деньги и затем забывали про своих протеже [5].

В последнее время к участникам размещения заказа стали обращаться различные коммерческие фирмы, которые по их заявлениям "являются представителями официальной электронной площадки" и предлагают за 99 000 рублей "обеспечить" поддержку 100 аукционов в электронной форме, обещая до 70% успеха. Завершается такая "поддержка" после перечисления денег традиционно исчезновением куратора.

Различные мошеннические схемы широко применяются в строительстве. Заложив в проект один материал для возведения дома или строительства дороги, закупается намного более дешевый продукт, разница делится между участниками сделки. Хороший пример — недавнее разоблачение хищений при подготовке к саммиту АТЭС. По версии следствия сотрудники Минрегиона, отвечавшие за эту работу, присвоили себе более 90 млн. рублей бюджетных денег, которые должны были быть потрачены на строительство инфраструктуры объектов. В декабре 2012 года была выявлена мошенническая схема в жилищно-коммунальном комплексе Санкт-Петербурга. По коррупционной схеме открытые аукционы в электронной форме на реконструкцию тепловых сетей выигрывали подконтрольные чиновникам фирмы. Контракты заключались по завышенным ценам, было проложено почти 600 км. некачественных труб, работы принимались без серьезной проверки. В итоге, были обналичены и разворованы значительные суммы бюджетных денег, а граждане города получили "эпидемию" коммунальных аварий [6].

Взяточничество. Начальник отдела по контролю за фармацевтической деятельностью управления здравоохранения Липецкой области Оксана Артемьева, получила от директора по региональным продажам крупной фармацевтической фирмы взятку в сумме 1 600 000 рублей. Артемьева оказывала содействие данной фирме, передавала сведения о заявках других участников до проведения торгов или запроса котировок цен, давала советы, консультации. За свои действия просила вознаграждение в виде процента от суммы сделки [7].

В Волгоградской области был взят под стражу заместитель председателя правительства региона Павел Крупнов, получивший "откат" в 17 млн. рублей, что составляло 10% от суммы контракта со строительной фирмой на возведение онкологического центра [8].

Экс-глава ГО и ЧС Заполярья Сергей Дружининский заключил государственный контракт на реконструкцию территориальной системы центрального оповещения гражданской обороны Мурманской области, на сумму свыше 337 млн. рублей. После подписания контракта потребовал от подрядчика передать ему взятку в размере 10% от суммы контракта [9]. Очевидно, 10% от цены контракта, это устоявшийся размер взятки.

Завышение цен на приобретаемые товары, работы, услуги. Данный вид коррупции является одним из наиболее распространенных в сфере закупок. Искусственное завышение начальной (максимальной) цены контракта начинается допускаться на стадии формирования бюджетных ассигнований при составлении проекта бюджета, так как соответствующие статьи расходов формируются, как правило, по инициативе будущих распорядителей бюджетных средств, которые и будут в последующем размещать соответствующие заказы. На данной стадии и при разработке документации, извещения о запросе котировок применяются различные манипуляции, связанные с обоснованием начальной (максимальной) цены. В частности, в сметах работ приводятся необоснованные расчеты, завышенные коэффициенты, должным образом не конкретизируются характеристики приобретаемого имущества, указываются ссылки на источники информации о среднерыночных ценах на товары на самом деле не содержащие необходимые сведения, направляются запросы о ценах знакомым поставщикам, которые указывают "нужные" заказчику цены. Эти действия позволяют "заработать" сверхприбыль в виде отката.

К примеру, по инициативе "Молодежного Яблока" Санкт Петербурга была введена премия за самые необоснованные бюджетные траты, которая получила название "Золотой ершик". За 2011 год первая премия была присуждена Марине Фокиной генеральному директору петербургского "Международного центра фестивалей и праздников"

К празднованию "65-летия снятия блокады Ленинграда местные власти, согласно сметам, отдали за разовый половичок на авансцену 541 080 рублей, за люстры — 696 280 рублей, метроном купили за 129 346 рублей, и 1 млн. рублей отдали за охрану этих приобретений [10].

Создание корпоративного журнала, включая разработку концепции и макета издания, как правило, обходятся бюджету в 1 млн. 500 тысяч рублей. При этом реальные затраты на выпуск такого СМИ — на уровне 500 тысяч рублей. Конкурс на издание газеты в двух районах Москвы с тиражом 3 млн экземпляров с еженедельным изданием составил по начальным ценам контрактов 25 и 26 млн. рублей, тогда как реальная стоимость этих работ 10-15 млн., то есть цена завышена 2-2,5 раза [11].

Значительные перекосы были выявлены Главным контрольным управлением Челябинской области по итогам мониторинга "мелких" закупок до 100000 рублей муниципальными заказчиками. Отдельные муниципалитеты умудрялись покупать один вид товара с разницей в стоимости до 700%. Например, гречневая крупа закупалась от 59 до 119 рублей за кг., одноразовые медицинские маски от 80 копеек до 9 рублей, медицинские перчатки от 2 до 16 рублей, шприцы одноразовые от 1 до 4 рублей [12].

Наиболее труднодоказуемые и одновременно широко распространенные способы "скрытой" коррупции используются заказчиками в следующих случаях.

К примеру, подготовка всевозможных стратегий и научных исследований. "Доработка Социально-экономического развития Тамбовской области на период до 2020 года", стоимостью в 15 млн. рублей. "Моделирование сценариев катастроф, связанных с астероидной опасностью" в 1,5 млн. рублей. "Разработка схемы и программы перспективного развития электроэнергетики Костромской области на 2014-2018 годы" стоимостью 18 млн. рублей. При этом на современном этапе любой заказчик, как государственный, так и муниципальный имеет право самостоятельно определять тематику научных исследований, а значит расходовать бюджетные деньги. Оценку данным исследованиям сделал экс начальник управления Федеральной антимонопольной службы по контролю размещения заказа Михаил Евраев: "Часть научно-исследовательских работ — настоящие, а часть — просто трата денег. КПД многих работ крайне низкий. Никто потом не оценивает ценность этих работ. НИОКРы стали просто кормушкой" [13]. Последние негативные события в аэрокосмической и военной промышленности доказывают правоту опасений М.Евраева. Существует срочная потребность наводить порядок в закупках НИОКР.

Для того, чтобы осуществить коррупционную схему необходимо сделать так, чтобы закупку на исполнение заказа выиграла определенная компания. Поэтому придумываются различные варианты ограничения конкуренции. Это может быть недостаточно подробное техническое задание, намеренное написание наименование заказа с ошибками, которое не будет находиться по поиску официального сайта государственных закупок или, например, требование той или иной труднодоступной лицензии, описание предмета закупки под конкретного производителя, исполнителя, нереальные сроки исполнения контракта и тому подобное.

В Москве в конце 2012 года был размещен заказ на благоустройство и ремонт дворовых территорий общей стоимостью 1,5 млрд. рублей. При этом "забыли" опубликовать на официальном сайте проектную документацию, предмет определен неконкретно ("выполнение комплекса мероприятий по обеспечению комфортного проживания жителей района Гагаринский"), установили ограничения на привлечение субподрядчиков, не определен порядок и срок оплаты работ [14]. В итоге, не понятно: "Что делать? Какие объемы работ? Каким образом и когда будет оплата? Кого компания можем привлекать в качестве субподрядчиков?". Большинство строительных компаний просто не будут участвовать в данных торгах, а значит будет та компания, которая нужна заказчику, которая будет заранее проинформирована о всех "темных местах" заказа. Поступит одна "нужная" заявка и, согласно №94-ФЗ, заказчик подпишет контракт с этим участником, по заявленной им цене, возможно, с благодарностью от фирмы победителя.

Министерство здравоохранения проводило открытый аукцион в электронной форме 15 ноября 2012 года на приобретение лекарственного препарата "Ритуксимаб", при этом поставка в 96 адресов должна быть осуществлена до 15 декабря 2012 года. Понятно, что в этом случае, аукцион могла выиграть только та фирма, которая уже имела на складе препарат в достаточном количестве [15].

Горный университет Санкт-Петербурга в ноябре 2012 года

разместили заказ на 1300 кроватей. Но при одном условии, что кровати должны быть из новозеландской сосны. Стоимость одного ложа — 110400 рублей. Цели, для которых учебному заведению понадобились такие кровати, руководство университета не разъясняет [16].

Администрация городского округа Бор Нижегородской области в декабре 2012 года разместила заказ на приобретение часов для детского садика с поддержкой сигналов точного времени от орбитальных спутников группировки ГЛОНАСС и GPS, стоимостью 500000 рублей [17].

Эксперты Национальной ассоциации институтов закупок провели мониторинг закупок дороже 1 млрд. рублей с апреля по сентябрь 2012 года и признали их неэффективными, потому что почти 60% закупок было осуществлено у единственного источника. Экономия в этих случаях составляла не более 0,75% от начальной стоимости, тогда как закупки, проведенные конкурентным способом, давали в среднем 9,4% снижения стоимости [18].

Достаточно широко в последнее время стали распространяться "договорные" аукционы в электронной форме. Несколько компаний в течение нескольких минут аукциона сбивают цену до предела, а затем выясняется, что во второй части их заявок отсутствуют необходимые документы для заключения контракта. В результате контракт заключается с единственным оставшимся участником. К примеру, открытый аукцион в электронной форме на реконструкцию детского сада в поселке Репьевка Воронежской области. Начальная (максимальная) цена контракта составляла 39 млн. рублей. К торгам допустили 5 фирм, две из них за считанные минуты снизили цену наполовину — сделав участие других фирм экономически нецелесообразным. По правилам в течение десяти минут после завершения открытого аукциона в электронной форме участник имеет право сделать предложение, независимо от ценового порога, что и было сделано участником "Репьевский строитель" в размере 36,9 млн. рублей. При рассмотрении вторых частей заявок оказалось, что демпинговые фирмы вместо лицензий и необходимых допусков приложили пустые файлы. В итоге, победителем признана компания "Репьевский строитель" [19].

Существующий закон о закупках №94-ФЗ подробно прописывает процедуры размещения заказов, но практически слабо отражает действия заказчиков при исполнении контрактов. Этим также пользуются недобросовестные заказчики и поставщики. К примеру, начальник военного представительства Минобороны, аккредитованный на "Усть-Катавском вагоностроительном заводе" подписал документы о приемке блоков для ракетных двигателей, зная о том, что работы по изготовлению двигателей на самом деле не проводились, Завод получил оплату за работы, которые не проводились, а блоки для ракетных двигателей были изготовлены в кустарных условиях и не соответствовали необходимым характеристикам, что выяснилось в ходе испытаний. Ущерб государству оценивался в 4,3 млн. рублей [20].

По результатам открытого конкурса Федеральная миграционная служба заключили контракт с ООО "Результат" в рамках реализации федеральной программы "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом". В рамках контракта фирма обязалась выпустить разнообразную печатную продукцию и компакт-диски, призывающие соотечественников вернуться на родину, а также распространять их через российские консульства. Однако, Следственный комитет считает, что бывшие чиновники ФМС РФ Майоров и Демидов в сговоре с предпринимателем Белобородовым, фальсифицировали акты выполненных работ. Количество реально выпущенной продукции было гораздо меньше указанного в отчетах, кроме того, качество было ниже требуемого. Следственный комитет считает, что руководитель ООО "Результат" Белобородов грубо нарушал условия контракта с целью минимизации собственных затрат, а чиновники ФМС РФ, фальсифицируя акты приемки печатной продукции, вводили свое руководство в заблуждение, добиваясь нужных подписей. Ущерб от действия таких заказчиков и поставщиков оценивается в 69,44 млн. рублей [21].

Таким образом, в современной системе закупок для нужд заказчиков существует огромное количество коррупционных схем.

С одной стороны, глубинные причины коррупции можно устранить, развивая политическую и экономическую конкуренцию, предоставляя истинную свободу СМИ, сокращая социальное неравенство, за счет привлечения общественности к контролю за расходованием бюджетных средств. Это длительные, стратегические задачи.

С другой стороны, уже сегодня законодателями предпринимаются серьезные меры по осуществлению тактических мер, которые серьезно ограничивают возможности коррупционных схем.

С 2012 года все заказчики обязаны размещать на официальном сайте: www.zakupki.gov.ru. план закупок на текущий год. По проекту нового Федерального закона "О федеральной контрактной системе", заказчики обязаны будут размещать План закупок на 3 года и на один год, но самое главное, заказчик должен будет обосновывать предмет закупки, его количественные и качественные характеристики. К тому же предусматривается мониторинг реализации планов на всех уровнях с размещением результатов в единой информационной системе.

С осени 2012 года все закупки стоимостью свыше 1 млрд. рублей для государственных и муниципальных нужд должны проходить общественное обсуждение. Обсуждение должно проводиться в два этапа — на официальном сайте, и в виде очных открытых публичных слушаний. Итоговые протоколы общественного обсуждения должны быть опубликованы на официальном сайте [О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей [электронный ресурс]: Письмо Правительства РФ от 02.08 2012 АД-П-13-4450. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант-Плюс".].

С 2012 года заказчики обязаны при проведении торгов и запросов котировок цен, а в некоторых субъектах федерации и при закупке у единственного источника, обосновывать начальную (максимальную) цену. Таким образом, еще задолго до закупки предмет закупки и его цена становятся прозрачными, и любой контрольный орган или представитель общественности вправе спросить заказчика: "Насколько организации необходим тот или иной предмет и почему он приобретается по такой цене"?

На наш взгляд, Правительству РФ было бы целесообразно установить определенные ограничения по максимальной стоимости закупаемой продукции, а также ограничения по возможности закупки продукции "премиум класса". Правительству необходимо более четко прописать порядок формирования начальных (максимальных) цен, в том числе определить закрытый перечень источников информации о ценах.

Противодействие коррупции может быть усилено путем повышения профессиональной квалификации и усиления ответственности чиновников занимающихся проведением закупок. В проекте Федерального закона "О Федеральной контрактной системе" предусматривается создание "контрактной службы заказчика", где будут работать только специалисты, прошедшие обучение по организации закупок. В настоящее время необходимо разработать Стандарт по подготовке специалистов в данной сфере. В проекте закона также предлагается раздел: "Реестр недобросовестных заказчиков". В Бюджетный кодекс планируется ввести определение "неэффективное использование бюджетных средств". Таковым предполагается считать не достижение заданных результатов или превышение бюджетных средств. В Уголовном кодексе появятся реальные тюремные сроки, а в Кодексе об административных правонарушениях административная ответственность в виде дисквалификации сроком до двух лет, а также ощутимые штрафы.

В целях совершенствования процедуры конкурса и снижения его коррупционной составляющей,

требуется разработка объективных критериев оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. Существующие на сегодняшний день Правила оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, создают серьезные возможности для субъективизма при оценке заявок.

В целях совершенствования процедуры аукционов следует расширить возможности заказчика выставлять дополнительные требования к участникам аукционов в отношении их правомочности, чтобы участник не был "котом в мешке". А также установление предела "демпинговых цен". Необходимо отметить, что в проекте Закона о федеральной контрактной системе предусматриваются данные меры.

В проекте Нового закона "О федеральной контрактной системе" основным способом закупок становится открытый конкурс. Для отбора исполнителей сложных заказов в сферу закупок возвращается качественный квалификационный отбор.

Федеральная антимонопольная служба РФ на протяжении нескольких лет выступает с идеей отмены такого способа размещения заказа, как запрос котировок цен, считая его наиболее непрозрачным, с широкими возможностями для коррупции. На наш взгляд, данный способ не требует отмены, а требует усовершенствования, к примеру, чтобы письменные котировочные заявки поступали в запечатанных конвертах без обратного адреса участника, заявки в форме электронного документа были зашифрованными. Установить процедуру публичного вскрытия котировочных заявок с правом присутствия участников размещения заказа.

В целях повышения публичности и качества исполнения контрактов необходимо внести изменения в законодательство в части обязательного размещения в реестре контрактов всей информации о стадиях исполнения контрактов, в том числе сопровождающие контракт документы (акты выполненных работ, документы об оплате, примененных штрафных санкциях и т.д.), а также сами заключенные контракты. Было бы целесообразным, возложить на федеральные органы исполнительной власти разработку форм Типовых контрактов, которые бы максимально ограничивали возможность коррупционных схем. В конечном счете, возможно создание библиотеки Типовых контрактов.

Снизить количество мошеннических контрактов также могли бы "общественники". К примеру, создание "общественной антикоррупционной экспертизы".

Таким образом, предпринимаемые на современном этапе меры и Проект Закона "О Федеральной контрактной системе" содержат значительные антикоррупционные поправки. Если бы не одно возражение: Федеральный закон №94-ФЗ от 21.07.2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" также принимался под лозунгом наведения порядка и борьбы с коррупцией.

Источник

Популярное
Обсуждаемое
Рекомендуемое

Loading...