< Декабрь 2017 >
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
        1 2 3
4 5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 15 16 17
18 19 20 21 22 23 24
25 26 27 28 29 30 31
Подписка rss
Поиск Поиск
Итоги работы последней сессии Государственной Думы шестого созыва

22 августа 2016 года
Закладки

От редакции "Россия навсегда": Автор Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра Сулакшина, к.ю.н.

***

Полномочия Государственной Думы шестого созыва официально стартовали 4 декабря 2011 года и будут прекращены с избранием новых депутатов 18 сентября 2016 года. Как работали депутаты в эту весеннюю сессию? Как повлияли грядущие выборы на работу Госдумы?

*

АКТИВНОСТЬ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ УЧАСТНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

За полгода в Государственную Думу было внесено более 900 законопроектов (рис. 1), что составляет более половины среднего годового объема законодательных инициатив. Всего с начала 2016 года Дума приняла более 400 законов, что сопоставимо со средним годовым количеством законов. Три закона, принятых Думой, было отклонено верхней палатой. От Президента РФ не поступило ни одного вето, последнее президентское вето датировано 2012 годом. В целом можно констатировать, что в конце депутатского созыва парламенту пришлось работать с большой нагрузкой.

Рис. 1. Сводные данные о количестве внесенных в Государственную Думу, принятых ею и отклоненных проектов законов за 2011 — 2016 годы (по данным АСОЗД)

Президент РФ в этом году внес 29 инициатив (за весь 2015 год была 31 инициатива), из них 19 уже стали законами. Из оставшихся 10 проектов более половины было внесено после того, как Дума ушла на каникулы. Большую часть проектов по-прежнему составляют законы о ратификации международных договоров. Всего за полгода подписано 26 президентских законов. Такой высокий показатель результативности значительно выше показателя прошлого года и среднего показателя за 20 лет (около 90%).

Из намеченных на весеннюю сессию важных законов, инициированных Президентом РФ, были приняты следующие законы: "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (в части усиления уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности), "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (в части декриминализации преступлений экономической направленности), "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с расширением применения института присяжных заседателей".

На рис. 2 представлены показатели активности субъектов права законодательной инициативы. Следует учитывать, что "спад" в 2016 году обусловлен тем, что приведены данные за половину года. Как правило, уровень 2016 года превышает деленные на два показатели за предыдущий год, что позволяет предположить, что в целом уровень активности за год не будет ниже. Для ряда субъектов уже можно отметить рост активности: это Президент РФ и Правительство РФ. Президент РФ за полгода внес чуть меньше проектов, чем за весь прошлый год. Правительство РФ уже внесло 179 инициатив, что составляет примерно 2/3 от прошлогоднего показателя. Из них 92 инициативы уже стали законами. Всего за полгода принято 193 правительственных закона, поэтому полугодовой показатель результативности законотворческой деятельности Правительства РФ достиг 108%. Это произошло за счет принятия законопроектов, внесенных Правительством РФ в предыдущие годы.

Рис. 2. Активность субъектов права законодательной инициативы с 1994 по 2016 год.

Законодательные органы субъектов РФ внести более 200 законопроектов, из них уже рассмотрены 40 проектов. Из этих 40 проектов лишь 6 опубликованы, подавляющее большинство отклонено, остальные возвращены на доработку или сняты с рассмотрения. В целом активность региональных законодателей оценивается на уровне прошлого года.

Активность Верховного Суда РФ весьма высока: за прошедшие полгода он внес в Думу 8 инициатив — столько же, сколько за весь 2015 год. Из этих 8 инициатив 3 уже стали законами, всего же за полгода принято 12 инициатив, в том числе из внесенных ранее.

Результативность субъектов права законодательной инициативы выглядит следующим образом (рис. 3).

Рис. 3. Сравнительная результативность субъектов права законодательной инициативы за 2015 год, первое полугодие 2016 года и средней результативности за 1994 — 2014 годы

На графике (рис. 3) выделяется три аномальных пика, однако следует ожидать, что данные аномалии могут быть сглажены к концу года. Совет Федерации как единый субъект права законодательной инициативы внес два законопроекта и оба уже приняты. Члены Совета Федерации проявили высокую активность (84 законопроекта), из них половина уже стала законами. На данный момент на рост результативности повлияло принятие законопроектов, которые были внесены в предыдущие годы.

*

КАКИЕ ЗАКОНУ БЫЛИ ПО ПЛАНУ НА ВЕСЕННЮЮ СЕССИЮ И ЧТО ПРИНЯТО?

В плане работы Государственной Думы на весеннюю сессию стояло много интересных законопроектов, некоторые из них мы уже рассматривали и давали свои прогнозы на принятие.

В целом многие действительно важные законы были приняты, но некоторые "зависли" в парламенте. В частности, не приняты законопроекты № 901906–6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части защиты прав собственности приобретателя жилого помещения и обеспечения защиты прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения), 955220–6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования правил о компенсации за утрату права собственности на жилое помещение), № 472515–6 "О государственном регулировании деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", а также сомнительный законопроект "О любительском рыболовстве" (№ 200303–6).

Были приняты и подписаны следующие законы:

"О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный кодекс РФ" (в части установления уголовной ответственности за организацию деятельности по привлечению денежных средств или иного имущества — "финансовых пирамид");

"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан" (госслужащим);

"О внесении изменений в статьи 45 и 46 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (сокращены отпуска госслужащим);

"О внесении изменений в Федеральный закон „О парламентском контроле“ в части совершенствования форм парламентского контроля";

"О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные федеральные законы" в части установления упрощенной формы производства по делам о взыскании обязательных платежей и штрафов;

"О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации";

"Об особенностях предоставления гражданам земельных участков в Дальневосточном федеральном округе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

"О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

"Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации".

Очевидно, большинство этих законов приняты скорее в интересах государства, а не граждан.

*

АКТИВНОСТЬ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ФРАКЦИЙ

Пик активности депутатов Государственной Думы пришелся на 2014 год — как раз тогда ее назвали "бешеным принтером". Общий рост количества законопроектов сказался и на показателях работы депутатских фракций Думы шестого созыва: некоторые фракции нарастили темпы работы более чем вдвое-втрое, выросла и результативность (рис. 4). При оценке работы фракций за шестой созыв следует учитывать, что депутаты шестого созыва работали на год больше, чем их коллеги предыдущих созывов: это неизбежно повлияло на количество внесенных и рассмотренных законопроектов.

Рис. 4. Активность и результативность фракций (по созывам)

Лидером по количеству законодательных инициатив является фракция "Единая Россия", которая также является и самым многочисленным депутатским объединением. Наибольший рост активности продемонстрировала фракция ЛДПР: в шестом созыве депутаты фракции инициировали в пять раз больше проектов, чем в пятом созыве. В два-три раза выросла результативность таких фракций, как КПРФ, ЛДПР и "Справедливая Россия", однако лидерство по результативности удерживает по-прежнему "Единая Россия", с существенным отрывом.

Рис. 5. Производительность труда фракций (по созывам)

При этом "Единая Россия" остается фракцией с самыми "ленивыми" депутатами: на одного ее депутата за шестой созыв пришлось всего около 7 законопроектов. Недалеко от нее ушла и КПРФ: на одного депутата за созыв пришлось около 8 законопроектов. При этом по абсолютным показателям (количество внесенных законопроектов) в целом фракция КПРФ является самой "ленивой". Справедливости ради надо сделать оговорку, что сравнительно небольшое количество инициатив КПРФ может говорить вовсе не о ее "лени", а о ее несогласии с направлениями деятельности других фракций: возможно, депутаты КПРФ реже "вписываются" в чужие инициативы. Самые малочисленные фракции оказались и самыми трудолюбивыми: один депутат "Справедливой России" в среднем внес 18 законопроектов, лидирует фракция ЛДПР, на одного депутата которой приходится около 21 проекта. Если "Справедливая Россия" стабильно демонстрировала высокую работоспособность, то ЛДПР вырвалась в лидеры именно в шестом созыве. Это может быть связано как с борьбой за электорат, так и с какими-то внутрипартийными установками.

Следует учитывать, что показатели работы фракций и средние показатели активности отдельных депутатов имеют некоторую погрешность, связанную с тем, что зачастую законопроект инициируется депутатами сразу нескольких фракций. Нередко депутаты даже не участвуют в разработке законопроекта, который они вносят: они просто ставят свою фамилию в список инициаторов. Теоретически возможна ситуация, когда фракция не разработала ни одного собственного закона, набрав "очки" за счет присоединения к чужим инициативам. Если для фракции такая стратегия кажется странной, то для отдельных депутатов она вполне приемлема.

Рис. 6. Сравнительная активность фракций в Государственной Думе: количество внесенных законопроектов в 2016 году (по данным АСОЗД)

Рис. 6 показывает динамику активности фракций, из которой следует, что к концу созыва ЛДПР, наоборот, снизило свою активность. Тренды активности других фракций демонстрируют рост активности к концу созыва, особенно ярко это показывает КПРФ. Такое поведение свидетельствует об ориентированности работы фракции на выборы. Вообще, объяснений такой стратегии может быть несколько. Во-первых, депутаты фракции могут стремиться перед выборами вбросить все свои законопроекты, так как не все из депутатов будут избраны вновь. Во-вторых, фракция действительно может иметь установку ближе к выборам внести побольше популистских законопроектов, чтобы отчитаться перед избирателями. В-третьих, возможен и другой вариант: перед выборами фракция снижает свою активность в Думе и переключается на работу с электоратом. На самом деле, поведение фракции может быть и случайным, не обусловленным какой-либо стратегией.

Результативность работы фракций в целом остается на прежнем уровне (рис. 7).

Рис. 7. Сравнительная результативность фракций в Государственной Думе

По-прежнему подавляющее число принимаемых законов инициировалось "Единой Россией". Следует учитывать, что на рис. 7 данные указаны за половину 2016 года, при этом "Единая Россия" и КПРФ уже имеют прирост в результативности. Такая динамика в отношении КПРФ может говорить о том, что эта фракция стала инициировать больше законопроектов, угодных власти. ЛДПР имеет самые низкие показатели результативности при значительном количестве вносимых законопроектов. Это может говорить о низком качестве ее инициатив, либо их неприемлемом содержании.

Рис. 8. Сравнение активности фракций в весеннюю сессию 2016 года и весеннюю сессию 2015 года.

Чтобы иметь четкое представление о том, стали ли фракции больше работать в преддверии выборов, можно сравнить показатели их активности с аналогичным периодом прошлого года (рис. 8). Из рис. 8 следует, что темпы работы выросли лишь у "Справедливой России", остальные партии демонстрируют, наоборот, снижение активности. Вообще, традиционно под конец сессии и конец созыва депутаты стараются срочно внести и принять все, что они не успели. В этой спешке есть шансы на принятие некачественных и непопулярных законов. Однако на фоне показателей времен "бешеного принтера" существенного всплеска активности в конце полномочий депутатов шестого созыва не наблюдается.

*

ВЫВОДЫ:

1. В конце полномочий депутатов Государственной Думы шестого созыва не столько возросла активность депутатов, сколько бросается в глаза рост результативности. Количество принятых и подписанных за эти полгода законов вполне сопоставимо со среднегодовым количеством законов. Это может говорить о том, что депутаты постарались принять проекты, "зависшие" с предыдущих лет. Также это может свидетельствовать о росте скорости принятия законов от их внесения в Думу до прохождения всех трех чтений.

2. Наряду со стабильными показателями законодательной активности депутатов выделяется существенный рост активности Президента РФ и Правительства РФ, которые за полгода уже внесли в Государственную Думу такое количество законопроектов, которое сопоставимо с их годовыми показателями. О чем это говорит? О том, что исполнительная власть подстраховывается на случай избрания "непослушной" Думы? С одной стороны, такая вероятность есть, так как в Думу придут одномандатники. С другой стороны, эта вероятность мала, потому что всем одномандатникам все равно придется войти в составы фракций политических партий, а в Думу заведомо не пройдут сильно оппозиционные партии. Тогда рост активности Президента РФ и Правительства РФ может говорить об их желании быстро решить все необходимые вопросы сейчас, с учетом того, что в начале работы созыва будет некоторая неразбериха в работе Думы. Иными словами, до 2017 года работоспособность Думы будет существенно снижена.

3. "Единая Россия" не теряет своих позиций в законодательном процессе. Другие фракции существенно уступают ей в общем количестве внесенных законопроектов и в результативности. Яркой предвыборной динамики в работе фракций не наблюдается. Рост активности зафиксирован у "Справедливой России", которая в целом является фракцией с одними из самых "трудолюбивых" депутатов. Однако рост активности в целом практически не влияет на общую картину результативности: большинство федеральных законов разрабатывается и принимаются партией власти. Другие партии по-прежнему не могут ничего противопоставить ей, так как не имеют согласованного большинства в парламенте. Более того, ни один закон, с которым партия власти была бы не согласна, не может быть принят парламентом. Это означает, что "оппозиционные" партии не могут продвинуть законы, не соответствующие линии партии власти.

*

ЕЩЕ ПО ТЕМЕ:

Итоги 2015 года: законодательный процесс

Какие законодательные нововведения нас ждут в 2016 году?

Законы — 2016: вызовы и планы

Постсоветский российский парламентаризм взглядом аналитика

Популярное
Обсуждаемое
Рекомендуемое

Loading...