< Июль 2017 >
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
          1 2
3 4 5 6 7 8 9
10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23
24 25 26 27 28 29 30
31            
Подписка rss
Поиск Поиск
"Кадровый колпак" как средство борьбы с коррупцией

30 апреля 2013 года
Закладки

Криминологические исследования, посвященные изучению коррупционной пораженности различных категорий должностных лиц, показывают, что наиболее уязвимыми с коррупционной точки зрения являются руководящие должности. Данную проблему представляется возможным решить при помощи создания специального антикоррупционного механизма, предполагающего информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяющего противодействовать совершению коррупционных преступлений. В качестве указанного механизма может выступать так называемое "добровольное ограничение" некоторых конституционных прав указанных лиц. Представляется, что именно этот способ достижения цели противодействия коррупции является одним из наиболее целесообразных и эффективных.

Рассмотрим существо данного ограничения конституционных прав. Оно подразумевает добровольное согласие должностного лица государства на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий независимыми специальными органами государственной власти по контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства. Это означает, что должностное лицо будет подвергаться контролю над своими словами и действиями как на службе, так и в частной жизни (в служебном кабинете, в машине, при проведении деловых переговоров, личных встреч и т. п.).

Такое нововведение, своего рода декларация добровольного законопослушания, позволит более эффективно отслеживать деятельность должностных лиц, предотвращать коррупционные преступления, а, кроме того, выполнит нравственно-этическую функцию, направленную на оздоровление общества и государства. Нахождение под своего рода "колпаком" будет затруднять для должностных лиц совершение коррупционных преступлений, а также в силу психологического эффекта позволит повысить качество исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Исправительное воздействие, позволяющее избавиться от высокого уровня коррупции в органах государственной власти, будет возможно благодаря тому положительному примеру, который покажут нижестоящим должностным лицам вышестоящие руководители. В перспективе, такое положительное влияние, наряду с другими факторами, сможет вызвать переосмысление национальных традиций как со стороны должностных лиц, так и граждан, когда принятие "барашка в бумажке" и "борзых щенков" будут восприниматься ими как неправильное и аморальное поведение.

Предотвращение коррупции возможно двумя основными способами – неотвратимостью наказания или же посредством материального стимулирования.

Предлагаемый механизм, безусловно, относится к первому регулятору, воздействующему на поведение должностного лица. Однако результативность его реализации все же во многом зависит от того, будут ли приняты меры по повышению социального статуса должностных лиц государства, в том числе меры по установлению адекватного материального обеспечения. Минусом такого нововведения является возможность его использования коррумпированными должностными лицами против своих некоррумпированных коллег, в том числе с помощью провокации взятки и доносительства. С другой стороны, собранные при помощи механизма "добровольного ограничения" сведения будут служить доказательством честности провоцируемого публичного лица. Кроме того, в настоящее время попытки избавления от добросовестных сотрудников и так имеют место в органах государственной власти РФ, поэтому введение данного механизма, напротив, не позволит осуществлять провокационные действия, такие возможности будут резко сужены.

В российском законодательстве уже имеется сходное регулирование, которое может в определенной степени служить аналогом новеллы о "добровольном ограничении". В этом качестве выступают положения Закона РФ от 21 июля 1993 г. No 5485-I "О государственной тайне". Согласно ст. 21 данного Закона, обязательным условием допуска граждан и должностных лиц к государственной тайне является проведение по отношению к ним проверочных мероприятий. В связи с этим от указанных лиц необходимо получение согласия на частичные, временные ограничения прав в ходе таких проверок, включая право на неприкосновенность частной жизни. Указанные мероприятия ограничены во времени: они осуществляются только при допуске к государственной тайне. После оформления доступа к ней их проведение не разрешается. Осуществление проверочных мероприятий находится в компетенции органов Федеральной службы безопасности.

***

НА КОГО РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ?
Высокий уровень преступлений коррупционного характера наблюдается среди государственных должностных лиц (имеются в виду лица, замещающие государственные должности РФ), а также среди государственных служащих руководящих категорий. Необходимо отметить, что среди лиц, замещающих государственные должности РФ, коррупция распространена не меньше, чем среди государственных служащих. Однако применение к ним установленных для государственных служащих ограничений прав не предусмотрено. Сводный перечень государственных должностей закреплен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. No 32 "О государственных должностях Российской Федерации". К ним относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, Генеральный прокурор РФ, федеральные министры, члены комитетов (комиссий) Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатели и судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, судьи федеральных судов и некоторые другие. При этом такие обладающие повышенной потенциальной коррупциогенностью государственные должности, как должности членов комитетов (комиссий) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (т. е. должности депутатов и членов Совета Федерации ФС РФ), а также должности федеральных судей, предполагают льготный уголовно-процессуальный статус – особый (усложненный) порядок привлечения к уголовной ответственности.

Поэтому распространение на них ограничений прав противоречит природе их конституционного статуса, особенностям занятия должности (избрание и особый порядок назначения) и выполняемых ими функций. Неприкосновенность депутатов и судей является средством защиты публичных интересов. Именно поэтому предписания ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне" о частичном и временном ограничении прав лиц при осуществлении допуска к государственной тайне не распространяются на депутатов и судей. По отношению к ним действуют специальные нормы, предусматривающие допуск указанных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем отобрания у депутатов и судей подписки о неразглашении государственной тайны и посредством использования соответствующих механизмов ответственности (в случае разглашения они подлежат привлечению к ответственности в соответствие со ст. 283 Уголовного кодекса РФ).

Другие лица, замещающие государственные должности, также обладают особым правовым статусом в связи со значимостью осуществляемых ими функций. Поэтому также представляется неправомерным распространять на них "добровольное ограничение" конституционных прав. В целях обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, введены должности государственной гражданской службы РФ, подразделяющиеся на категории. Высшей категорией государственных служащих является должность категории "руководитель". Перечни должностей федеральной государственной гражданской службы утверждаются Президентом РФ.

Введение ограничений конституционных прав государственных служащих, необходимо распространить на лиц, замещающих должности категории "руководитель". Именно данная категория должностей потенциально наиболее коррупционно опасна. К таким должностям относятся, например, руководители аппаратов палат Федерального Собрания РФ, руководители аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, руководитель Администрации Президента РФ, начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам, заместитель Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, курирующий кадровые назначения в Судебном департаменте, начальник управления государственной службы и кадрового обеспечения Судебного департамента при Верховном Суде РФ, руководитель службы федерального министерства, его заместители, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов и др.

***

НОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ
Введение таких ограничений является возможным, поскольку сама специфика государственной службы РФ как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя порядок поступления на государственную службу, государство может устанавливать в этой сфере особые правила. При этом установление таких правил (специальных требований), обусловленных специфическим публично-правовым статусом и характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение конституционного права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, либо как ограничение этих конституционных прав. Реализация "добровольного ограничения" предполагает установление обязательного требования при назначении кандидатов на должности категории "руководители" государственной гражданской службы РФ в виде условия в служебном контракте о согласии на применение к таким лицам некоторых ограничительных мер. Данное условие должно рассматриваться в качестве необходимого для занятия должности.

Федеральным законом о виде государственной службы могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы. Таким законом в данном случае является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. No79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В качестве ключевого изменения, подлежащего внесению в данный Закон, выступает условие о добровольном согласии гражданина, поступающего на государственную службу (на должность категории "руководитель") на ограничение некоторых конституционных прав. Данную норму необходимо закрепить в качестве условия служебного контракта, которое подлежит обязательному включению в него.

***

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Претворение в жизнь "добровольного ограничения" прав человека подразумевает ограничение права человека на неприкосновенность частной жизни, закрепленного в Конституции РФ (ст. 23) и ряде международных актов и относящегося к основополагающим ценностям индивидуальной свободы. Согласно действующему законодательству возможности добровольного отказа от своего права на неприкосновенность частной жизни не существует. Это связано с тем, что основные права и свободы человека и гражданина согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ являются неотчуждаемыми, что означает невозможность их передачи другим лицам или отказа от них. Соответственно, условие в служебном контракте об отказе от своего права будет считаться недействительным. Однако конституционные запреты на произвольное вмешательство в частную жизнь каждого, а также на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без согласия последнего не являются абсолютными. Они подлежат ограничению в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Это означает, что неприкосновенность частной жизни может быть ограничена путем закрепления соответствующих норм в федеральном законе.

Конституционным основанием такого ограничения может служить необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как вытекает из сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, ограничения конституционных прав, в том числе и права на неприкосновенность частной жизни, должны отвечать требованиям справедливости, быть необходимыми, адекватными, пропорциональными, соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. Эти цели, как отмечается в литературе, состоят в установлении равновесия между благами личной свободы, выраженных в основных конституционных правах, в том числе и праве на тайну корреспонденции, с одной стороны, и другими общественными ценностями, закрепленными в Конституции РФ. Конституционный суд РФ исходит из того, что законодательное ограничение прав и свобод не должно быть чрезмерным, от решения к решению им вырабатывается система критериев определения пределов вторжения государства в сферу прав и свобод человека и гражданина.

Следует отметить, что Президентом РФ неоднократно подчеркивалось, что коррупция стала одной из главных угроз национальной безопасности государства. Поэтому вводимое "добровольное ограничение" соответствует закрепленным в Конституции РФ целям как ограничение, необходимое для предупреждения коррупции, т.е. необходимое для обеспечения национальной безопасности государства. Некоторые трудности в этой связи вызывает конституционное право человека на тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23), являющееся существенным условием и составной частью права на неприкосновенность частной жизни, поскольку норма данной части допускает ограничение этого права только на основании судебного решения. Однако согласно правовой позиции Конституционного суда РФ в отношении этого права подлежат применению общие требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что ограничение права на тайну корреспонденции также допускается в соответствии с установленными в Конституции РФ целями и на основании федерального закона.

***

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры являются составной частью правовой системы РФ, следует принимать во внимание и некоторые нормы, содержащиеся в международных договорах и предусматривающие возможность ограничения права на неприкосновенность частной жизни. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. указанное право может быть ограничено, если такое вмешательство публичных властей предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, в целях предотвращения преступлений. Считается, что в системе международных мер по защите прав и свобод человека и гражданина деятельность Европейского Суда по правам человека занимает одно из ведущих мест. Поэтому следует принимать во внимание, что Европейский суд по правам человека при применении Конвенции о защите прав человека и основных свобод признал, что существование законодательства, разрешающего вести скрытое наблюдение за почтой и связью, в исключительных условиях является необходимым в демократическом обществе. Исходя из этого, он установил критерии правомерности ограничения права на тайну корреспонденции относительно подслушивания телефонных переговоров, которое является наиболее распространенной формой вмешательства государства в пользование правом на тайну корреспонденции. Именно этими критериями определяются границы ограничений права на тайну корреспонденции в странах Западной Европы.

Следует отметить также, что в Российской Федерации признается юрисдикция Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней. В связи с этим необходимо учитывать практику Европейского суда по правам человека во избежание нарушений Конвенции и Протоколов к ней нормами российского законодательства. Вторжение государства в сферу права на тайну корреспонденции согласно толкованию Европейского суда по правам человека не противоречит требованиям Конвенции, если:

  • - это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, для поддержания порядка и предотвращения преступлений, в целях охраны здоровья и защиты нравственности, а также защиты прав и свобод других лиц;
  • - осуществляется в соответствии с законом;
  • - этот закон и принятые на его основе подзаконные акты известны общественности и легко доступны;
  • указанные нормативные акты носят настолько четкий характер, что, исходя из них, заинтересованные лица могут корректировать свое поведение;
  • - в этих нормативных актах фиксируются пределы компетенции государственных органов, уполномоченных принимать решения о подслушивании и осуществлять его, и ограничения на способы реализации этих правомочий;
  • вмешательство необходимо для защиты демократических ценностей и институтов;
  • вмешательство осуществляется в целях предотвращения и пресечения не каких-то мелких, а вполне определенных и наиболее опасных преступлений;
  • - круг лиц, против которых предпринимаются означенные действие, строго ограничен;
  • подслушивание носит выборочный, а не общепоисковый характер;
  • обеспечивается институционализированный контроль за принятием решений о подслушивании самим подслушивателем и его прекращением;
  • - вмешательство рассматривается как временная мера;
  • - в отношении информации, полученной в результате прослушивания телефонных разговоров, применяется правило конфиденциальности;
  • - в случае прекращения преследования или оправдания по требованию соответствующего лица записи либо возвращаются ему, либо уничтожаются.

Предлагаемое "добровольное" ограничение тайны корреспонденции соответствует этим критериям. Кроме того, практика Европейского суда по правам человека предусматривает, что в отношении юридической квалификации случаев вмешательства, мотивируемых целями обеспечения национальной безопасности, применяются даже менее жесткие критерии.

***

КОНТРОЛИРУЮЩИЕ ОРГАНЫ
Полномочия по контролю такого рода за лицами, занимающими государственные должности РФ, должности государственных служащих представляется целесообразным возложить на органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в связи с тем, что у них имеется опыт проведения подобных мероприятий. Кроме того, борьба с преступностью находится в сфере компетенции этих органов. При этом они уполномочены осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. Они обязаны разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией. Закон также предусматривает, что на данные органы могут быть возложены и другие задачи в сфере борьбы с преступностью. В итоге круг их полномочий в ныне действующей редакции Закона находится в полном соответствии с теми функциями, которые планируется на них возложить. Однако это не исключает внесение изменений в данный Закон, конкретизирующих полномочия органов ФСБ России, в части, необходимой для реализации вводимого ограничения.

Доказательственная сила сведений, собранных в ходе проведения такого контроля, не будет обладать приоритетом по отношению к силе других доказательств, что исключит в случае возбуждения уголовного (административного) дела придание карательного характера уголовному (административному) процессу. Таким образом, введение такого нового антикоррупционного механизма как ограничение федеральным законом конституционных прав на неприкосновенность частной жизни лиц, занимающих должности государственных служащих, в целях борьбы с коррупцией является правомерным и может служить одним из возможных средств противодействия коррупции государственных служащих.

Популярное
Обсуждаемое
Рекомендуемое

Loading...